I CONGRESO
INTERNACIONAL
HISPANO – PORTUGUÉS
SOBRE LIBERTAD RELIGIOSA
Constitución, leyes de
libertad
religiosa, acuerdos,
Derecho común
DE NUEVO SOBRE
José Ramón Polo Sabau
La pregunta acerca
de la posición que ocupan las confesiones religiosas en el Derecho español ha
merecido, tradicionalmente, respuestas a menudo muy distintas por parte de la
doctrina científica. En síntesis, las diversas interpretaciones propuestas
difieren, básicamente, dependiendo de la adopción de alguno de estos dos
presupuestos: o bien se afirma que las confesiones religiosas constituyen la
manifestación típica de la llamada vertiente institucional de la libertad
religiosa, o bien, por el contrario, se postula que aquellas no son sino el
resultado del ejercicio colectivo de un derecho de titularidad en última
instancia individual. Dicho en términos más resumidos, para algunos autores las
confesiones son concebidas en el ordenamiento español como instituciones,
mientras que para otros responden más bien a la concepción que es propia de las
entidades de base asociativa.
En el trasfondo de
la primera de las posiciones doctrinales sumariamente descritas se percibe
inequívocamente el sabor propio de las tesis institucionalistas al hilo de las
relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas, tesis aquellas que,
siendo en buena medida tributarias del desarrollo en nuestro Derecho histórico
del peculiar sistema de relaciones entre el Estado y la Iglesia católica, se
harán ahora también extensibles a la determinación de la posición jurídica en
nuestra legislación de todas las confesiones religiosas. Por su parte y desde
una óptica radicalmente distinta, la concepción dogmática de las confesiones en
el ordenamiento español como entidades de sustrato asociativo se apoya,
singularmente, en la reivindicación del principio personalista y de las
consecuencias que está llamado a tener también en este sector de la ordenación
positiva.
Habría además que
precisar, para que el actual estado de la cuestión en torno a este tema quedase
esbozado de un modo más completo, que dentro de la mencionada concepción
asociativa pueden todavía distinguirse dos líneas de pensamiento: en primer
lugar, aquella que concibe a las confesiones como asociaciones especiales
sumamente peculiares, dotadas de un estatuto constitucional propio en el art.
16 y, como consecuencia supuestamente derivada de ello, excluidas total o
parcialmente de las garantías inherentes al reconocimiento constitucional de la
libertad de asociación; en segundo término, aquella otra orientación que
postula la plena aplicabilidad a las confesiones de los requisitos y garantías
que contempla el art. 22 de la Constitución, como consecuencia de la idea de
que el carácter especial de estas asociaciones, como así acontece respecto de
cualquier otra de las asociaciones de relevancia constitucional, no permite
entenderlas excluidas, en modo alguno, del ámbito de la llamada garantía común
asociativa en la norma fundamental.
Por mi parte, en
los últimos años y en distintas sedes he tenido ocasión de pronunciarme sobre
determinados aspectos parciales que conciernen a esta cuestión y,
recientemente, con un propósito más ambicioso y confío en que no del todo
insatisfecho, he llevado a cabo un extenso estudio acerca de la naturaleza
jurídica de las confesiones en nuestro Derecho[i].
Esquemáticamente
ahora, mi posición es esta: desde la perspectiva del ordenamiento español, las
confesiones religiosas no son otra cosa que asociaciones de relevancia
constitucional, sometidas de pleno, consecuentemente, al ámbito de amparo
conformado por los requisitos y condiciones que integran la garantía común
asociativa en el art. 22 de la Constitución. El régimen constitucional propio
de las confesiones en el art. 16 contempla unas garantías que, en palabras del
Tribunal Constitucional, se añaden y no
sustituyen a las del art. 22, constituyendo por ello este último el
estatuto constitucional básico de las confesiones religiosas, así como el de
cualquier otro tipo de asociación. De este modo, respecto de las confesiones
religiosas, en todo aquello que no se haya visto modificado especialmente por
el art. 16 de la Constitución rige el contenido del art. 22, que opera aquí
como una auténtica garantía común de aplicación directa a cualquier asociación
y que no puede ser obviada por la legislación de desarrollo de las modalidades
asociativas especiales salvo que, como ya se ha dicho, el estatuto
constitucional propio de éstas así lo permita. De esta premisa se derivan una
serie de consecuencias jurídicas entre las que cabe destacar, en relación con
el aspecto que en este terreno ha resultado ser el más controvertido, la de la
invalidez de cualquier tipo de control material sobre los fines de la confesión
religiosa en el momento de su inscripción registral, pues esta es la garantía
que se deriva del art. 22.3 del texto fundamental y nada hay en el art. 16 que
permita entender modificada esta garantía para el caso de las confesiones
religiosas.
Con el único
propósito de no resultar en exceso reiterativo en la exposición de los
distintos argumentos jurídicos con los que he tratado de fundamentar todo este
planteamiento, permítaseme ahora remitir al lector a la monografía antes citada
para una más detallada exposición de aquellos. Sin embargo, en relación más o
menos directa con el tema que nos ocupa, en los últimos tiempos han visto la
luz algunas aportaciones doctrinales que, en beneficio del siempre necesario
debate científico, estimo merecen ser comentadas y, en su caso, rebatidas si es
que a ello hubiese lugar.
**********
La posición que yo
sostengo ha sido severamente cuestionada por Dionisio Llamazares en su ponencia
sobre libertad de conciencia y laicidad en la Constitución española, presentada
en las Jornadas sobre la Libertad Religiosa organizadas en 2006 por la
Dirección General de Asuntos Religiosos[ii];
ulteriormente, en términos muy similares y ciertamente no menos expeditivos, el
mismo autor volverá incidentalmente a mostrar sus serias objeciones a mi
planteamiento en su contribución a una obra colectiva de reciente aparición[iii].
La impugnación ahora por mi parte de algunas de sus apreciaciones críticas se
me antoja, además, especialmente indicada en este caso, dado que se dirigen
precisamente a refutar la premisa fundamental sobre la que se sustenta todo mi
planteamiento.
Así las cosas,
sostiene Llamazares que “en la relación entre el art. 16.1 CE que consagra el
derecho de libertad de convicción de cuyo contenido forman parte las libertades
de expresión y asociación correspondientes y los arts. 20 o 22 que consagran
esos mismos derechos como autónomos, el primero es el fundamento de los
segundos y no a la inversa. De acuerdo con la lógica jurídica, eso significa
que los [sic] dispuesto en los segundos sólo puede afectar
subsidiariamente a las normas de desarrollo del primero, pero no que impida una
regulación contradictoria o diferente. De ahí su exclusión tajante del ámbito
de preyección [sic] de la LODA en su art. 1.3. De ahí que lo dispuesto
en el número 3 del art. 22 sea aplicable, según su dicción literal, a las
asociaciones constituidas a su amparo, no a las constituidas al amparo del art.
16.1, es decir las asociaciones de libertad de convicción, tanto
religiosas como no religiosas. De ahí el régimen especial y de protección
jurídica reforzada del que se benefician unas y otras. De ahí que su único
límite sea el orden público. No es un régimen privilegiado de las confesiones
religiosas. Simplemente es un régimen de protección jurídica reforzada común a
todas las convicciones, dado que las convicciones son creencias o ideas vividas
y sentidas como parte de uno mismo, con las consecuencias que de ahí se derivan
para el ejercicio de la libertad; Derecho común, por tanto, de todas las
comunidades fundadas en la libertad ideológica, religiosas y no religiosas.”[iv].
Nada que objetar respecto a la
primera de sus afirmaciones pues, en efecto, la libertad ideológica y religiosa
consagrada en el art. 16 constituye el fundamento, no sólo de las libertades
reconocidas en los arts. 20 y 22 sino, más ampliamente, de todas las restantes
libertades públicas de contenido intelectual (libertades del espíritu o
libertades espirituales en la terminología al uso entre la doctrina francesa)
como es el caso, por sólo citar dos ejemplos, de las libertades educativas
proclamadas en el art. 27 o del derecho de reunión del que se hace eco el art.
21. En todos estos supuestos, bien se sabe, se trata de libertades públicas
especializadas que, como ha ratificado el Tribunal Constitucional, hunden sus
raíces en esa genética libertad de pensamiento o, como prefiere denominarla
aquí este autor, libertad de convicción –e igualmente valdrían otras
expresiones como libertad de creencias, libertad ideológica y religiosa,
libertad de conciencia, etc.-, y lo hacen en el sentido de que el art. 16
proclama genéricamente como valor constitucional el del derecho a profesar y,
consecuentemente, a manifestar en sociedad las ideas y creencias, ideológicas o
religiosas, que libremente se haya decidido adoptar, para ser a continuación
concretada esa genérica garantía jurídica de la libre profesión y manifestación
de las convicciones, enunciada en el art. 16.1 de un modo abstracto en grado
sumo, a través de las diversas libertades especializadas que se corresponden
con sus distintas modalidades de expresión social, o al menos con aquellas
modalidades que el principio de historicidad de los derechos humanos ha ido
haciendo surgir como espacios de libertad jurídicamente tutelados en la esfera
iusfundamental. A partir de aquí, sin embargo, mi discrepancia con su
planteamiento es completa.
En la tesis que mantiene Llamazares
aparece trazada una clara distinción entre las libertades de expresión y
asociación que son parte del contenido del art. 16 de la Constitución, por un
lado, y esas mismas libertades en tanto que derechos autónomos
consagrados en los arts. 20 y 22, por otro, como si se tratase de realidades
jurídicas de algún modo diferentes desde el punto de vista de su objeto y
ámbito de tutela o, en todo caso, desde el punto de vista del grado de
protección que cada uno de ellos dispensa (se alude a una protección
jurídica reforzada en el caso del art. 16), pues, a mi juicio, sólo de esta
manera se explica que se pueda hablar de esas asociaciones de libertad de convicción concebidas como entidades
exclusivamente sujetas al art. 16 y excluidas del amparo que brinda el art. 22.
Pues bien, la
libertad de asociación es concreción especializada de la libertad ideológica y
religiosa (y en este sentido se puede en efecto decir que esta es el fundamento
de aquella). La Constitución garantiza especialmente en su art. 22 el derecho a
manifestar en sociedad las convicciones que se profesen, sean de naturaleza
ideológica o religiosa, de manera colectiva, esto es, mediante el ejercicio
colectivo, en este caso en asociación, de la libertad de creencias, lo que dará
pie a la creación de sujetos colectivos (asociaciones) eventualmente dotados de
una impronta ideológica o religiosa, que constituyen el cauce de expresión
social de las convicciones que profesan los individuos que los integran, al
margen de que, sin merma de esa naturaleza instrumental que es connatural a la
vigencia del principio personalista, a dichos sujetos colectivos les sea
reconocida igualmente la titularidad de ciertas facultades inherentes al
contenido del derecho fundamental de asociación.
Sin embargo, en mi
opinión, la lógica jurídica que se impone en la relación entre la libertad
ideológica y religiosa y la libertad de asociación no es la que describe aquí
Llamazares, sino otra muy distinta.
El art. 22 de la
Constitución es portador de una garantía común, aplicable a todas las
asociaciones con independencia de sus fines (excepción hecha del fin de lucro,
generalmente considerado como el eje de la distinción entre las asociaciones en
sentido estricto y otro tipo de entidades como por ejemplo las sociedades
mercantiles). En el plano axiológico, el art. 22 encuentra su último fundamento
en la libertad ideológica y religiosa, pero eso no significa que lo dispuesto
en ese precepto sólo sea de aplicación subsidiaria a las normas de desarrollo
de esta libertad según afirma el autor citado, como si la garantía común
asociativa no fuera en cierto modo, como de hecho es el caso, también una norma
de desarrollo del art. 16 en el plano constitucional. No lo es, desde luego, en
el sentido técnico que a esta expresión se le confiere en el sistema de fuentes
de producción normativa, pero sí en ese otro sentido que percibe en el art. 22
una norma que concreta constitucionalmente el enunciado abstracto del art. 16
en lo que atañe a una de las posibles formas de manifestación social de las
convicciones individuales. No hay, pues, relación de subsidiariedad entre los
arts. 22 y 16 de la Constitución, sino relación de complementariedad, en tanto
que las exigencias de aquél complementan lo previsto de manera abstracta en
éste, especificando el modo en el que se tutela el ejercicio de la libertad
ideológica y religiosa cuando se ejerce colectivamente, en asociación, de la
misma forma que tampoco existe relación de subsidiariedad entre lo dispuesto en
el estatuto constitucional de otras libertades públicas de contenido
intelectual y lo proclamado genéricamente en el art. 16 de la lex normarum
en el que dichas libertades encuentran su fundamento y del que son concreción
específica.
Cabe pensar que al
hacer mención a las normas de desarrollo del art. 16, Llamazares se está
refiriendo primordialmente a lo previsto en la Ley Orgánica de Libertad Religiosa,
cuya normativa referente a las confesiones religiosas (las aquí llamadas
asociaciones de libertad de convicción, en su modalidad religiosa)
supuestamente se superpondría a lo dispuesto en el art. 22 de la Constitución y
sus correspondientes normas de desarrollo. Esta argumentación, por lo demás muy
extendida entre algunos sectores de la doctrina eclesiasticista, únicamente se
sostiene si se parte de la premisa del carácter autónomo del derecho de
asociación religiosa que está implícitamente consagrado en el art. 16 y al que
sólo subsidiariamente le sería de aplicación lo dispuesto en el art. 22. Se
trata además de una tesis que, ya se dijo, se ha utilizado ampliamente en sede
doctrinal –y como se ha visto vuelve a hacerlo ahora el autor citado al postular
la inaplicabilidad del art.
Con todo, dejando
ahora por un momento el tema de las confesiones religiosas y enfocando la
cuestión desde una óptica más general, es decir, contemplando también la
argumentación crítica que estoy glosando desde la perspectiva de las
asociaciones ideológicas que carecen de naturaleza religiosa (asociaciones de
libertad de convicción no religiosas), se hace aún más patente, si cabe, la
falta de una relación de subsidiariedad entre los arts. 22 y 16 de la
Constitución como la que reclama Llamazares.
Y es que, en efecto,
el autor citado nos habla de que lo que implican tanto el art. 16 de la
Constitución como sus normas de desarrollo no es un régimen privilegiado para
las confesiones religiosas sino, antes bien, un régimen especial y de
protección jurídica reforzada que es común a todas las asociaciones de libertad
de convicción. Régimen especial, se entiende, por referencia al régimen
general asociativo que, según se infiere de este planteamiento, sería
propiamente el consagrado en el art. 22 del texto fundamental.
Es de suponer que
ese derecho especial no puede cifrarse únicamente en lo dispuesto en la ley de
libertad religiosa, dado que esta ley circunscribe su ámbito de aplicación a
las asociaciones de naturaleza religiosa, una naturaleza que la ley ha definido
por vía negativa en su art. 3.2 y que permite así acotar un objeto propio de
tutela jurídica. Así pues, cabe preguntarse cuáles son esas normas de
desarrollo del art. 16 que supuestamente configuran un derecho especial común a
todas las asociaciones ideológicas y religiosas y desvinculado del régimen
general de la libertad de asociación establecido en el art. 22 de la
Constitución
Como es notorio, no
contamos formalmente con una ley de libertad ideológica, y ello no parece en
principio necesario en tanto que la manifestación social de las convicciones de
esa naturaleza está ya garantizada, en sus múltiples modalidades, mediante la
consagración constitucional de las libertades públicas de contenido intelectual
y sus correspondientes disposiciones de desarrollo. La manifestación asociativa
de esas convicciones ideológicas se encuentra directamente, y no de manera
subsidiaria, amparada por la garantía común establecida en el art. 22. Incluso
en los supuestos en los que la exteriorización asociativa de esas convicciones
ideológicas se desarrolla en el marco institucional del llamado sistema de
partidos, y con sujeción inmediata por lo tanto al régimen especial previsto en
el art. 6 de la norma fundamental, entre la doctrina constitucionalista nadie
niega (desde luego no lo hace el Tribunal Constitucional) que estamos ante
supuestos también enraizados en el art. 22 y a los que consecuentemente les
resultan de aplicación directa los requisitos que conforman la garantía común
asociativa en esta última norma. Las exigencias privativas de este tipo de
asociaciones especiales (dotadas de un estatuto constitucional propio y de la
correspondiente legislación especial) se añaden y no sustituyen, en palabras
del Tribunal Constitucional, a las del art. 22, de manera que sólo respecto de
aquellos aspectos que en el art. 6 aparecen dotados de alguna especialidad que
exceptúa lo previsto en el art. 22 prevalece aquel sobre este, quedando en lo
restante intacta la vigencia de la garantía común asociativa sobre el régimen
de los partidos, lo que significa, como se ha hecho notar, que los principios
del art. 22 y sus normas orgánicas de desarrollo concretadas en la LODA
vinculan a la Ley de Partidos Políticos -como a cualquier otra legislación
especial asociativa- “en cuanto aquella regula el núcleo esencial del genérico
Derecho de asociación”[vi].
Y lo que es válido
para los partidos políticos lo es también, indudablemente, para cualquier otro
tipo de asociaciones ideológicas –de hecho lo es igualmente para todas las
asociaciones-. En ello estriba la esencia de la garantía común asociativa en el
art. 22 de la Constitución, tal y como ha sido determinada por la
jurisprudencia constitucional; son muchas las resoluciones del Alto Tribunal
que podrían citarse en este sentido, pero la idea que las atraviesa
medularmente se resume con fidelidad en el siguiente aserto: “el artículo 22 de
la Constitución contiene una garantía que podríamos denominar común; es decir, el
derecho de asociación que regula el artículo mencionado se refiere a un género
–la asociación- dentro del que caben modalidades específicas” (STC 67/1985, FJ
3º), y en este sentido, según se indica en esta y en otras resoluciones, todas
estas modalidades específicas, también las que gozan de una legislación
especial, también, incluso, las que disfrutan de una regulación específica en
el propio plano iusfundamental (asociaciones de relevancia constitucional),
todas ellas, en fin, se encuentran directamente bajo el manto tutelar del art.
22. En la misma idea volverá a incidir la Ley Orgánica del Derecho de
Asociación, en cuya Exposición de Motivos se indica que la Constitución “de una
forma general define, en su artículo 22, los principios comunes a todas las asociaciones” (la cursiva es
mía), añadiendo además que “la necesidad ineludible de abordar el desarrollo
del artículo 22 de la Constitución, mediante Ley Orgánica al tratarse del
ejercicio de un derecho fundamental (artículo 81), implica que el régimen
general del derecho de asociación sea compatible con las modalidades
específicas reguladas en leyes especiales y en las normas que las desarrollan,
para los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones empresariales,
las confesiones religiosas, las asociaciones deportivas, y las asociaciones
profesionales de Jueces, Magistrados y Fiscales. Con este objetivo se establece
un régimen mínimo y común, que es, además, el régimen al que se ajustarán las
asociaciones no contempladas en la legislación especial”. A este respecto,
advierte A. Elvira que “la conexión de tipos asociativos especiales con el
derecho recogido en el artículo 22 no se cuestiona, buena prueba la tenemos en
la propia doctrina del Tribunal Constitucional”[vii],
y, en este sentido, a propósito del enjuiciamiento por este último de la
competencia asumida en una ley autonómica sobre una serie de asociaciones de
carácter especial, constata el autor citado que “aunque algunos de los tipos
asociativos ahí encuadrables puedan regirse por la ley catalana, ello no obsta
para que igualmente puedan verse afectados por la LODA, ya sea a título de Ley
Orgánica o como condiciones básicas”[viii].
Así pues, en mi
criterio, no cabe hablar de asociaciones ideológicas constituidas al amparo del
art. 16.1 que no lo estén también, al mismo tiempo, al amparo del art. 22. Las
aquí denominadas asociaciones de libertad
de convicción, concebidas en la construcción dogmática que estoy glosando
como una categoría propia del art. 16 y supuestamente ajena al art. 22 de la
Constitución, a mi modo de ver representan una categoría inexistente en nuestro
Derecho constitucional.
Dicho de otro modo,
en nuestro ordenamiento, no hay asociaciones (si es que son tales, otra cosa es
que hablemos de otro tipo de entidades) que no estén sometidas a la garantía común
(y por algo se emplea este adjetivo) de la libertad asociativa en la
Constitución, no hay asociaciones, por lo tanto, que, ya sean ideológicas o
religiosas, no estén constituidas al amparo del art. 22; también lo estarán,
dicho sea en un sentido lato que atiende al fundamento axiológico en que se
apoya la libertad de asociación, al amparo del art. 16, pero ello no se opone
en absoluto a la afirmación anterior, de la misma forma que quien decide
expresar verbalmente sus convicciones lo hace al amparo tanto del derecho
consagrado en el art. 20 de la Constitución, como, en última instancia, de la
libertad ideológica y religiosa en la que se fundamenta ese derecho a la
libertad de expresión. La libertad de expresión que implícitamente forma parte
integrante del contenido constitucional del art. 16 no es distinta de la
libertad de expresión que el constituyente consagró en el art. 20 como un
derecho más específico, o más específicamente delimitado, y en este sentido
respecto de esta última norma, al igual que respecto del art. 22, tal vez sea
más adecuado hablar no tanto de unos derechos autónomos –pues en su fundamento
axiológico sí son dependientes del derecho reconocido en el art. 16- como de
unos derechos especiales o de unas libertades
especializadas, que son concreción, como lo son también otras, de la
genética libertad de creencias. Por la misma razón, la facultad de manifestar
libremente las creencias religiosas, a la que se refiere el art. 2 de la ley de
libertad religiosa como parte integrante del contenido del derecho fundamental
constitucionalizado en el art. 16, no es sustancialmente distinta de la
libertad de expresión consagrada en el art. 20 de la Constitución.
¿Acaso
cabe concebir en nuestro ordenamiento algún tipo de expresión, oral o escrita,
de las convicciones ideológicas o religiosas que se realice al amparo del art.
16 pero no así al abrigo del art. 20 del texto fundamental?; ¿podría hablarse,
siguiendo la lógica que propone Llamazares, de expresiones de libertad de
convicción, como algo jurídicamente distinto a las expresiones a las que se
refiere el apartado 1 del art. 20?; o bien, por emplear el ejemplo de otra de
las libertades públicas de contenido intelectual que también encuentran su
fundamento en la libertad de creencias, ¿existe algo así como un régimen
jurídico propio y específico al que se someten en nuestro Derecho las que,
siguiendo ese esquema de razonamiento, podríamos calificar como reuniones de
libertad de convicción, para diferenciarlas de esas otras reuniones sometidas
al estatuto constitucional del art. 21 y a sus normas de desarrollo?
Evidentemente nada de todo ello es así, y el mismo criterio es aplicable, a mi
juicio, a la libertad de asociación proclamada en el art. 22, que en absoluto
es una libertad distinta de la que también se encuentra implícitamente
consagrada como parte integrante del contenido de la libertad de creencias en
el art. 16.
Y
en este sentido, de hecho, se ha pronunciado la Corte de Estrasburgo a
propósito de la lógica jurídica que debe correctamente aplicarse a la relación
que se establece entre los arts. 9 y 11 del Convenio Europeo: “como las
comunidades religiosas existen tradicionalmente bajo la forma de estructuras
organizadas, el artículo 9 debe
interpretarse a la luz del artículo 11 del Convenio que protege la vida
asociativa contra toda injerencia injustificada del Estado. Visto desde este
ángulo, el derecho de los fieles a la libertad de religión, que comprende el
derecho a manifestar su religión colectivamente, supone que los fieles puedan
asociarse libremente, sin injerencia arbitraria del Estado. En efecto, la
autonomía de las comunidades religiosas es indispensable para el pluralismo en
una sociedad democrática y se encuentra por tanto en el centro mismo de la
protección que ofrece el artículo
El
argumento formal que, por lo demás, emplea Llamazares en el sentido de que el
art. 22 de la Constitución se refiere literalmente a las asociaciones que están
constituidas a su amparo, lo que
supuestamente implicaría que existen otras asociaciones -en este caso las
asociaciones de libertad de convicción- que no lo están, ya que de otro modo no
tendría sentido esa mención, queda en evidencia si atendemos a la aclaración
que tuvo a bien realizar en su momento el propio Tribunal Constitucional en el
sentido de que esa particular redacción del art. 22 no merma en absoluto el
alcance general y la aplicabilidad de esta garantía común a todas las
manifestaciones del fenómeno asociativo sino que, antes bien, adquiere un
significado cabal si se tiene en cuenta el hecho de que existe, con carácter
absolutamente excepcional, un tipo de asociaciones que, sin dejar de ser tales,
quedan sin embargo al margen del ámbito de aplicación del art. 22 y no se
constituyen a su amparo, como son las
asociaciones privadas de configuración legal constituidas para el ejercicio de
determinadas funciones públicas de carácter administrativo (Cfr. STC 67/1985,
FJ 3º). E igualmente inconsistente resulta, a mi juicio, el argumento de que
esas asociaciones constituidas supuestamente sólo al amparo del art. 16
encuentran un rasgo distintivo en el hecho de tener como único límite el orden
público, como si no fuese también el orden público protegido por la ley el único límite constitucionalmente impuesto
al ejercicio del derecho de asociación en el art. 22, al declarar este precepto
ilegales a aquellas asociaciones que persigan fines o utilicen medios
tipificados como delito[ix].
Así pues, en rigor,
habiendo sido claramente determinado por nuestro Tribunal Constitucional el
alcance de la garantía común asociativa en la ley fundamental, la única opción
que resta para defender coherentemente la exclusión de los grupos ideológicos o
religiosos del manto tutelar del art. 22 es la de postular, como por lo demás
hace un amplio sector de la doctrina eclesiasticista al menos en lo que
concierne a las confesiones religiosas, que estos grupos poseen una naturaleza
netamente institucional y constituyen, en definitiva, la llamada vertiente
institucional, que no asociada, del derecho consagrado en el art. 16 de la
Constitución, una vertiente que desde esta óptica se diferenciaría de sus
dimensiones de ejercicio individual y colectivo. A mi modo de ver y salvo
opinión mejor fundada, este particular abordaje metodológico de la cuestión
resulta un anacronismo y literalmente no se sostiene en el marco de nuestro
sistema constitucional de derechos fundamentales inequívocamente basado en la
vigencia del principio personalista, pero en todo caso no parece ser este el
enfoque que propone Llamazares, quien se aparta de las tesis institucionalistas
al hilo de las relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas y más
bien hace girar su planteamiento en torno a la vigencia de dicho principio
personalista, lo que le permite aquí hablar estrictamente de asociaciones de libertad de convicción,
y no de otro tipo de entidades, con lo que queda en evidencia la falta de
fundamento constitucional de la pretendida exclusión de estos sujetos del
ámbito de la garantía común asociativa en su particular construcción dogmática.
Cuestión distinta
es que existan regímenes asociativos especiales en la propia Constitución
dotados, en el correspondiente precepto iusfundamental que los regula, de
alguna peculiaridad que exceptúe puntualmente lo previsto con carácter general
en el art. 22. Sólo en este sentido puede de algún modo postularse el carácter
subsidiario de los requisitos que integran la garantía común del art. 22, dado
que dichos requisitos se aplicarán siempre que el constituyente no hubiera
previsto otra cosa para el caso de la asociación especial de que se trate. El
ejemplo de los partidos políticos es palmario pues, como ha hecho notar el
Tribunal Constitucional, se trata de asociaciones especiales de relevancia
constitucional sometidas plenamente a la tutela del art. 22 salvo en aquello en
lo que el art. 6 haya previsto un régimen distinto, como es el caso de la
exigencia de democracia interna en el régimen de organización y funcionamiento
del partido que contrasta abiertamente con la plena autonomía organizativa y
funcional que, según reiterada jurisprudencia constitucional, forma parte del
contenido esencial de la libertad de asociación[x].
Puesto que esta particular exigencia se añade y no sustituye a las del art. 22,
en todo lo demás resulta de directa aplicación a los partidos políticos, como
asociaciones ideológicas que son, la garantía común asociativa en la
Constitución, y no puede sostenerse sino que los partidos políticos se
constituyen directamente al amparo del art. 22 (y por tanto, en última
instancia, también al amparo del art. 16 que le sirve de fundamento) sin dejar
de estar sujetos a su estatuto constitucional propio en el art. 6. El art. 22
de la Constitución, ha proclamado el supremo intérprete de la norma fundamental
extrayendo de esta idea sus últimas consecuencias, constituye el núcleo
constitucional básico de los partidos políticos, y es por ello por lo que
también a los partidos, como a los restantes tipos de asociación, les resulta
plenamente aplicable la garantía del art. 22.3 en cuya virtud a la
Administración le está vedado cualquier tipo de control material previo sobre
los fines de la entidad en el momento de su acceso al trámite registral.
Este planteamiento
acerca de la relación que se establece, en el plano iusfundamental, entre los
distintos preceptos con los que se delimita constitucionalmente el estatuto de
la asociaciones en nuestro Derecho resulta también aplicable, en idénticos
términos, al régimen de las confesiones religiosas, cuyo núcleo constitucional
básico radica también, como en el caso de las restantes asociaciones de
relevancia constitucional, en la garantía común asociativa del art. 22, como he
tenido oportunidad de argumentar por extenso en otra sede[xi].
En esta ocasión y a diferencia de lo que ocurre en el caso de la libertad
ideológica, sí contamos con una ley que aspira a desarrollar de manera especial
el derecho de libertad religiosa y que, en consecuencia, instaura un estatuto
específico previsto para las entidades religiosas, cuyo eje central radica en
la creación del correspondiente registro especial, pero nada hay, como
señalaba, ni en el estatuto iusfundamental propio de las confesiones en el art.
16, ni en la ley de libertad religiosa que desarrolla su régimen jurídico, que
exceptúe ninguno de los aspectos de la garantía común asociativa, incluyendo la
exigencia de que la inscripción lo sea a los solos efectos de publicidad,
y nunca a los efectos de un control material o de fondo. Esta y no otra es la
conclusión a la que conduce el significado y alcance de la garantía
constitucional de la libertad de asociación tal y como han sido determinados
por la jurisprudencia constitucional.
El prof. Llamazares
sostiene que me equivoco al “entender que las asociaciones del art. 16 forman
parte de las asociaciones del art. 22 como la especie de su género, olvidando
las diferencias entre la lógica general y la lógica jurídica [...]
Efectivamente las asociaciones de convicción son una especie del concepto más
general de asociaciones, pero unas y otras tienen su fundamento jurídico en dos
normas constitucionales distintas, los arts. 16 y 22 respectivamente y desde el
punto de vista de la función a cumplir por el Derecho, el libre y pleno
desarrollo de la personalidad, las asociaciones del art. 22 tienen su razón de
ser y están al servicio de las asociaciones de convicción del art. 16 y no a la
inversa”[xii].
Dejando ahora aparte el hecho de que, en mi opinión, por las razones que
sucintamente he expuesto, la lógica jurídica que reclama aquí este autor no es
en absoluto la que preside la adecuada delimitación del ámbito de amparo que
ofrecen los arts. 16 y 22, lo cierto es que su planteamiento da a entender que
con mi posición invierto inadecuadamente los términos de la relación que
supuestamente existe entre las asociaciones exclusivamente sujetas al art. 16 y
las que encuentran su fundamento en el art. 22, cuando realmente, como se ha
visto, lo que yo sostengo es algo muy distinto en la medida en la que no
concibo la existencia autónoma de esas asociaciones de libertad de convicción
amparadas únicamente por el art. 16 al margen de la garantía constitucional de
la libertad de asociación. Dicho de otro modo, todas las asociaciones que se
constituyen para dar cauce de expresión colectiva a una comunidad de
convicciones, ideológicas o religiosas, tienen su fundamento jurídico tanto en
el art. 16 como en el art. 22, por la misma razón o, si se quiere, por la misma
lógica jurídica que determina que todas las reuniones o manifestaciones que se
celebran para dar cauce de expresión social a una comunidad de convicciones
encuentran su fundamento tanto en el art. 16 como en el art. 21 de la
Constitución. En ello estriba el reconocido carácter genético de la libertad de
creencias respecto de las llamadas libertades especializadas de contenido
intelectual en las que se concreta constitucionalmente el abstracto contenido
axiológico del art. 16.
En cualquier caso,
esta errónea caracterización de la posición que particularmente sostengo sobre
este tema es similarmente perceptible en las objeciones formuladas por otros
autores que parten de la premisa, igualmente inexacta, de que mi planteamiento
implica que las confesiones religiosas, singularmente por lo que atañe al
régimen jurídico de su inscripción registral, están, o debieran estar sometidas
al art. 22 de la Constitución, y no al art. 16[xiii].
En este sentido, a menudo se estima que proclamar la plena aplicabilidad a las
confesiones religiosas de la garantía común asociativa equivale a reclamar su
reconducción al régimen general asociativo en detrimento de su estatuto propio
en la ley de libertad religiosa e implica necesariamente, en suma, proponer la
supresión del Registro de Entidades Religiosas y la consiguiente ubicación de
las confesiones en el Registro de Asociaciones.
Así por ejemplo,
recientemente ha señalado M. E. Olmos que la cuestión clave en este asunto “es
si las Entidades religiosas deberían ser consideradas meras asociaciones sin
fin de lucro y por tanto entrar dentro de la órbita del derecho común o, por el
contrario, continuar con una legislación especial y específica aplicable sólo a
las Entidades religiosas”[xiv],
y, tras hacerse eco a este respecto de mi tesis sobre la plena aplicabilidad a
las confesiones del art.
Es, de hecho, la
propia Constitución la que trata uniformemente a las asociaciones al establecer
unos requisitos mínimos y comunes para todas ellas en el art. 22, y nadie ha
planteado, por ejemplo, que ello sea contrario a la especificidad política de
ese tipo de asociaciones que son los partidos políticos, una especificidad a la
que se atiende tanto en el art. 6 de la Constitución como en la ley de partidos
políticos. Y así, frente a lo que sostienen este y otros autores, yo no estoy
postulando sino que la legislación de desarrollo de la libertad religiosa sea
interpretada y aplicada a la luz de los requisitos mínimos que conforman la
garantía común del art. 22 y, concretamente, a la luz de la exigencia de que la
inscripción registral lo sea a los solos efectos de publicidad y nunca a los
efectos de control sobre los fines de la entidad. Reclamar, pues, la plena
aplicabilidad a las confesiones de la garantía común asociativa no implica
propugnar su reconducción al ámbito de la legislación general de asociaciones
en detrimento de su régimen específico en la ley de libertad religiosa, aunque
puedo entender que ello se interprete así dado que la premisa desde la que se
parte es la de la concepción de la libertad religiosa y de la libertad de
asociación como dos derechos autónomos, no relacionados entre sí. Sin embargo,
una adecuada intelección de la relación que constitucionalmente se establece
entre los arts. 16 y 22, así como del ámbito de amparo que de manera conjunta
delimitan ambos preceptos, permite diferenciar entre la legislación general
asociativa, a menudo designada como el Derecho común de asociaciones o el
régimen común asociativo, de un lado, y la garantía común asociativa en la
Constitución, de otro, siendo esta última la que se reputa plenamente aplicable
tanto a la legislación general en materia de asociaciones (Registro de
Asociaciones) como a las normas especiales que regulan determinados tipos
particulares de asociación (por ejemplo, ley de libertad religiosa y Registro
de Entidades Religiosas).
**********
Pese a todo lo
antedicho, en 2001 el Tribunal Constitucional dictó una confusa sentencia sobre
el Registro de Entidades Religiosas en la que, a mi modo de ver, no se atuvo en
absoluto a las premisas que el propio Tribunal había sentado acerca del
significado del art. 22[xvi]
y, poco después, el legislador nos obsequió al fin con una nueva ley del
derecho de asociación que, por lo que afecta al tema que nos ocupa, contiene
diversos preceptos que abiertamente se contradicen entre sí y no hace, en
consecuencia, sino sembrar nuevas dudas e incertidumbres sobre el asunto
regulado.
En este sentido,
señala Llamazares que su tesis acerca de la desconexión entre las asociaciones
de libertad de convicción y el contenido del art. 22 de la Constitución “es lo
único congruente con las manifestaciones de la STC 46/2001 en sus FFJJ 5 y 9
[y] no su atribución ingenua o arrogante a un error
<<incomprensible>> del Alto Tribunal”[xvii].
Respecto a los calificativos que de manera un tanto destemplada emplea aquí el
autor citado simplemente no me doy por aludido, pero, ello aparte, lo que no
deja de llamar la atención es que se estime que sólo hay una posición
congruente con lo establecido en la mencionada sentencia cuando, como por lo
demás se ha venido a reconocer generalizadamente en sede doctrinal, se trata de
una resolución particularmente vidriosa en buena parte de su contenido y de la
que, paradójicamente, cabe extraer argumentos para sostener, a un tiempo, una
cosa y su contraria.
Y así, en la
argumentación desplegada en esta peculiar sentencia se adopta inicialmente la
premisa de la desconexión de las confesiones religiosas del ámbito de amparo
del art. 22 de la Constitución, en la línea de lo que postula Llamazares, pero
no porque se trate de asociaciones de libertad de convicción sólo sometidas al
art. 16 como sostiene este autor sino más bien, según parece desprenderse del
modo en el que el Tribunal enuncia esta premisa, porque no son asociaciones
(así se infiere de lo afirmado en el FJ 5º, en el que precisamente se han
apoyado algunos autores para sostener que con esta resolución se cierra el paso
a las tesis que propugnan la naturaleza asociativa de las confesiones o, en
todo caso, se da parcialmente acogida a las teorías favorables a la naturaleza
institucional de estos sujetos colectivos en el Derecho español). Más aún, para
hacer todavía más complicada esta cuestión y dificultar un entendimiento global
de lo establecido en la sentencia, en ella se encontrarán también ciertos
pasajes en los que, en contra de la idea misma en la que se apoya la tesis
institucionalista que parece haber sido asumida por el Alto Tribunal, se adopta
resueltamente el lenguaje que correspondería por el contrario al tratamiento de
esta cuestión desde la perspectiva del principio personalista, esto es, desde
la óptica de la naturaleza netamente asociativa de las confesiones, concebidas
como el resultado del ejercicio colectivo por parte de una agrupación de
personas de su derecho fundamental a la libertad religiosa (así por ejemplo lo
dispuesto en el FJ 7º).
Y por si todo ello
no fuese suficiente, se encontrarán, en fin, en la sentencia, manifestaciones
tan aparentemente incompatibles entre sí como, por un lado, la de que en el
proceso de inscripción registral de las confesiones sólo cabe un acto de mera
constatación, que no de calificación y, por otro, la de que lo que
procede realizar en ese trámite, no obstante lo anterior, es una verificación
de que la entidad solicitante no es una de las excluidas materialmente del
ámbito de lo religioso por virtud del art. 3.2 de la ley de libertad religiosa,
en lo que se ha interpretado generalmente como el mantenimiento del control
material de religiosidad en ese aspecto, es decir, un acto netamente
calificador. La aporía no puede ser más evidente pues, como advierte por
ejemplo A. Fernández-Coronado, “se da la paradoja de que la sentencia comentada
trasluce con su fallo la inutilidad de este artículo, pero se sigue apoyando en
el mismo para fundamentar su decisión”[xviii],
o, como igualmente concluye J. A. Souto, el Tribunal “prohíbe al Registro
valorar el componente religioso de la entidad solicitante y, al mismo tiempo,
parece instarle a que valore si descubre actividades, finalidades o entidades
análogas y, al mismo tiempo, ajenas a lo religioso. ¿Se puede valorar una
actividad análoga a algo cuyo contenido se desconoce o, al menos, no se puede
valorar?”[xix].
Por lo demás, acaso
el mayor problema hermenéutico que plantea la sentencia no sea el de sus para
mí evidentes contradicciones internas sino, más bien, el de la falta de
congruencia entre la idea de la exclusión de las confesiones del ámbito del
art. 22 y el sentido de la jurisprudencia constitucional recaída en torno al
significado de la garantía común asociativa: a tenor de esta doctrina
jurisprudencial las confesiones habrían de quedar al abrigo de esa garantía
común en tanto que asociaciones de relevancia constitucional, como expresamente
son calificadas además por la ley del derecho de asociación en su Exposición de
Motivos con la que, por ello mismo, entra también ahora en contradicción la STC
46/2001. El que Llamazares no vea en nada de todo esto incoherencia alguna y
considere por el contrario que el contenido de la sentencia es claro y sólo
puede dar pie a una interpretación, obviamente la que él propone, es algo que
me temo no poder llegar a compartir.
Enlazando con lo anterior, centraré
ahora mi atención en lo dispuesto en la ley del derecho de asociación que, como
dije, no le va a la zaga a la STC 46/2001 por lo que a incoherencias y
contradicciones se refiere, y contiene algunas antinomias tan ostensibles que
difícilmente pueden ser pasadas por alto, o ese es al menos mi parecer.
Como ya se vio, en
la Exposición de Motivos de la LODA se refleja con fidelidad el sentido
atribuido por la jurisprudencia constitucional a la garantía común asociativa
en tanto que portadora de los principios comunes a todas las asociaciones,
así como la idea de que el art. 22 de la Constitución es aplicable a todas las
asociaciones con independencia de sus fines, incluidas las que gozan de un
estatuto constitucional propio y de su correspondiente legislación especial. En
este sentido, se menciona expresamente a las confesiones religiosas entre las
asociaciones de relevancia constitucional a las que resulta de aplicación ese régimen
mínimo y común que deriva del art. 22 y que será compatible con lo
dispuesto en las leyes especiales que regulen tanto esa como las restantes
modalidades específicas de asociación.
Sin embargo,
inmediatamente después de haber realizado estas consideraciones, el legislador
del derecho de asociación, al definir en el art. 1 el ámbito de aplicación de
la norma, excluye, por vía negativa, además de a las asociaciones que tengan
fin de lucro, también a las asociaciones que se encuentren sometidas a un
régimen asociativo específico (art. 1.2), y dentro de ellas se refiere
expresamente a las iglesias, confesiones y comunidades religiosas (art. 1.3).
La conclusión, por tanto, que cabe extraer de semejante delimitación del ámbito
aplicativo de la LODA no parece ser otra que la de que, contrariamente a lo
anticipado en la Exposición de Motivos, ni las confesiones religiosas ni, más
ampliamente, cualquier otra de las restantes asociaciones dotadas de una
legislación especial quedan bajo el amparo de la garantía común asociativa que
la ley orgánica viene aparentemente a desarrollar; esta es la posición de
algunos autores que, o bien se limitan a constatar que el legislador del
derecho de asociación ha dejado fuera de su ámbito a las asociaciones
especiales a las que la LODA resulta aplicable sólo subsidiariamente, sin
entrar en mayores consideraciones de fondo acerca de si ello se opone o no a lo
anticipado en la Exposición de Motivos o a la jurisprudencia constitucional
existente en la materia[xx],
o bien llegan incluso a postular que la ley “mantiene en su artículo 1 el
ámbito del derecho de asociación tal y como se definía hasta ahora”[xxi].
Y así, Llamazares
dice encontrar en el art. 1.3 de la LODA una prueba del carácter autónomo de
las asociaciones de libertad de convicción del art. 16 respecto de lo dispuesto
en el art. 22, una evidencia, en suma, de que dichas asociaciones no están
sometidas a la garantía común asociativa y de ahí, nos dice, su exclusión
tajante del ámbito de proyección de la ley en este precepto. En la misma línea
se han pronunciado otros autores que han querido ver en el art. 1.3 de la LODA
la confirmación palmaria de que las confesiones religiosas están sometidas
exclusivamente al art. 16 de la Constitución y a lo dispuesto en la ley de
libertad religiosa pero no así a lo establecido en el art. 22 de la norma
fundamental, en algunos casos aduciendo además que la posible contradicción
entre el art. 1 de la LODA y lo establecido en la Exposición de Motivos de esa
ley no es relevante, habida cuenta de que esta última carece propiamente de
valor normativo y se ha de estar más bien, por tanto, a lo dispuesto en el
precepto que determina el ámbito de aplicación de la ley orgánica.
El art. 1.2 de la
LODA, en su literalidad y considerado de manera aislada, en efecto parece dar
la razón a estos autores. Ahora bien, ¿puede ser considerado ese precepto de
esa manera aislada, al margen de lo establecido en la Exposición de Motivos?
¿Carece tal Exposición de Motivos de valor alguno, ni siquiera hermenéutico? Es
más, aun en el supuesto de que esto fuera así, lo cual es mucho suponer, ¿no
hay en el propio texto articulado de la ley, en sus preceptos inequívocamente
normativos, otras disposiciones que, estando en plena armonía con lo anticipado
en la Exposición de Motivos entran también, junto a esta, en abierta
contradicción con lo estipulado en el art. 1.2? Y, más aún, ¿acaso no hay
contradicción también entre el art. 1.2 de la ley y la doctrina establecida por
el Tribunal Constitucional sobre la garantía común asociativa a la que,
paradójicamente, convoca el mismo art. 1 en su apartado primero?.
Pues bien, más allá
de las posiciones que se acaban de mencionar y que primordialmente provienen
del ámbito de la doctrina eclesiasticista a propósito del tratamiento de las
confesiones religiosas en el Derecho español, lo cierto es que, entre buena
parte de los autores que más específicamente se han ocupado del estudio del
desarrollo normativo de la libertad de asociación a partir de la promulgación
de la LODA, la reacción que ha provocado el texto de su art. 1 oscila, no sin
motivo, entre el desconcierto y la perplejidad. Es tan claro el sentido que el
Tribunal Constitucional ha venido confiriendo a la garantía común asociativa en
su relación con los regímenes asociativos especiales, y es tan evidente la
perfecta sintonía entre esa jurisprudencia constitucional y lo expresado en la
Exposición de Motivos de la ley que, para algunos tratadistas del derecho de
asociación, el contenido del art. 1 sólo puede explicarse como una extraña
anomalía fruto de una defectuosa y contradictoria redacción, cuando no de una
manifiesta confusión en la que incurre el legislador a la hora de realizar el desarrollo
directo del derecho fundamental consagrado en el art. 22 de la Constitución,
habida cuenta de que, como se ha hecho notar en sede doctrinal, “las normas que
efectivamente desarrollan el derecho fundamental de asociación se aplican a
todos los supuestos comprendidos bajo el art. 22 Const., por tanto, con
seguridad, a todas las asociaciones sin ánimo de lucro, cualquiera que sea su
regulación específica y el nombre con que se las conozca (partidos, sindicatos,
asociaciones empresariales, etc.)”[xxii].
A este respecto,
ante la falta de congruencia entre el significado constitucionalmente atribuido
a la garantía común del art. 22 y lo dispuesto en el art. 1 de la LODA, hay
quien se resiste a interpretar el art. 1 de esta ley en el sentido que parece
desprenderse de la dicción literal de su apartado 2º, por entenderlo
manifiestamente incompatible, desde un punto de vista sistemático, con el
entendimiento constitucionalmente adecuado del art. 22 que el propio
legislador, en el apartado 1º del mismo art. 1, dice disponerse a desarrollar.
Así por ejemplo, J. González Pérez y G. Fernández Farreres, tras mostrarse muy
críticos con la redacción del precepto que estiman seriamente defectuosa y
básicamente contradictoria en sus propios términos y en relación con la garantía
común del art. 22 de la Constitución[xxiii],
concluyen por afirmar que “queda precisado en estos términos el efectivo
alcance que debe atribuirse al apartado 3 de este artículo 1, cuando precisa
que las asociaciones que enumera <<se regirán por su legislación
específica>>. Esa remisión a la legislación específica no supone que los
principios o bases normativas contenidas en el artículo 22 de la CE –y también
las normas orgánicas de desarrollo, concretadas en la LODA- dejen de vincular
–con las precisiones que, según los casos, haya que hacer- a todas esas
modalidades desgajadas del género común asociativo”[xxiv].
Dicho de otro modo, para estos autores, la exclusión de las asociaciones
dotadas de un régimen asociativo especial del ámbito de aplicación de la ley,
que se verifica en el apartado 2º del art. 1, resulta inexplicable y choca
abiertamente con el significado del art. 22 de la Constitución, de modo que,
como única solución posible ante esta evidente antinomia y dando primacía a una
interpretación global e integradora de la ley, a la luz de los principios
constitucionales en la materia, sencillamente optan por obviar semejante
exclusión, teniéndola por no puesta.
La aporía ante la
que inevitablemente nos sitúa el texto del art. 1 de la LODA tampoco ha pasado
desapercibida para A. J. Gómez Montoro, quien, a propósito de la incoherencia
que supone el hecho de que el Tribunal Constitucional exija en unos casos y no
en otros la forma de ley orgánica pese a tratarse de un conjunto de entidades
asociativas a las que el propio Tribunal ha declarado incluidas como tales en
el ámbito del art. 22, advierte que “en la misma confusión ha incurrido la Ley
Orgánica Reguladora del Derecho de Asociación, que se presenta como tal –es
decir, como la Ley que regula el derecho- y en la que se afirma que el
derecho de asociación, reconocido en el artículo 22 de la Constitución, se
regirá por lo dispuesto en ella (art. 1.1), pero que señala a continuación que
<<no están comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la presente
Ley los partidos políticos; los sindicatos y las organizaciones empresariales;
las iglesias, confesiones y comunidades religiosas; […] Si todas estas
entidades nacen al amparo del art. 22 CE y, sin embargo, quedan al margen de la
Ley Orgánica que pretende aprobarse, es que ésta no puede considerarse como
<<la ley>> que desarrolla el derecho”[xxv].
Harto elocuentes también estas apreciaciones y, de nuevo, reveladoras de la
imposibilidad de tomar en sus propios términos lo establecido en el art. 1.2 de
la LODA sin con ello contrariar la propia naturaleza de esta ley como norma de
desarrollo directo del art. 22 de la Constitución.
En este orden de
consideraciones, señala por su parte L. M. Díez-Picazo que “quedar fuera del
ámbito de aplicación de la Ley Orgánica del Derecho de Asociación no implica,
por sí solo, quedar fuera del ámbito de protección del art. 22 CE. Así lo
demuestra que, cuando el propio art. 1 de la Ley Orgánica del Derecho de
Asociación excluye de su ámbito de aplicación a toda una serie de entidades
(partidos políticos, sindicatos, confesiones religiosas, etc.) por estar
sometidas a leyes especiales, nadie cuestiona seriamente que dichas entidades
hayan dejado de estar protegidas por el art. 22 CE”[xxvi].
A este autor, como se ve, a tenor del significado constitucionalmente atribuido
a la garantía común asociativa, le parece, a mi juicio con plena razón,
igualmente inconcebible la idea de que las asociaciones dotadas de una
legislación especial no estén efectivamente tuteladas por el art. 22; aunque
también hay que decir que, por muy inconcebible que pueda parecerle, eso es
exactamente lo que se desprende del tenor literal del art.1.2 de la LODA
considerado aisladamente. El argumento de que pese a lo dispuesto en esta norma
nadie cuestiona seriamente que esas asociaciones especiales queden al abrigo
del art. 22, por lo demás, sugiere tal vez que este autor no está del todo
familiarizado con el ámbito de la doctrina eclesiasticista.
Por otra parte, hay
que hacer notar que quienes sostienen que, en efecto, se detecta una
contradicción entre lo anticipado en la Exposición de Motivos y lo establecido
en el art. 1, pero que tal contradicción se ha de superar haciendo prevalecer
el contenido de este último precepto dado su carácter propiamente normativo,
como es el caso por ejemplo de M. Alenda[xxvii],
olvidan que no es sólo la Exposición de Motivos de la ley la que colisiona
abiertamente con la dudosa delimitación del ámbito aplicativo de la LODA en su
art. 1.2: también la Disposición Final segunda se hace eco del significado
constitucional atribuido a la garantía común asociativa y proclama,
consecuentemente, el carácter supletorio de la LODA respecto de las leyes que
regulen tipos específicos de asociaciones, “excepto en aquellos preceptos que
tienen rango de Ley Orgánica”, es decir, excepto en aquellas disposiciones que
desarrollan orgánicamente los requisitos comunes y mínimos que conforman la
garantía común asociativa en el art. 22 de la Constitución, puesto que estos
requisitos son, por definición, directamente aplicables a todas las
asociaciones gocen o no de una legislación especial. Esta previsión, ahora sí,
inequívocamente normativa, está en plena consonancia con lo señalado en la
Exposición de Motivos que nos habla, como se vio, de “un régimen mínimo y
común, que es, además, el régimen al que se ajustarán las asociaciones
no contempladas en la legislación especial” (la cursiva es mía), y, por lo
tanto, junto a dicha Exposición, se encuentra también en franca contradicción
con el sentido de lo dispuesto en el art. 1 de la ley. A este respecto, como se
ve, queda desautorizada la crítica que Alenda formula a mi planteamiento en el
sentido de que, para justificar la idea de que las confesiones son asociaciones
de relevancia constitucional, no esgrimo más sustento legal que la Exposición
de Motivos de la LODA[xxviii],
pues, pese a que, en efecto, como subraya este autor, sólo en dicho texto
preliminar se realiza una afirmación expresa en tal sentido (lo cual en todo
caso no me parece nada desdeñable y tiene un valor hermenéutico propio que no
cabe desconocer), también el contenido normativo de la Disposición Final
segunda de la ley acude en apoyo de mi tesis y lo hace además de un modo en sí
mismo difícilmente refutable.
En definitiva,
estamos ciertamente ante una cuestión compleja y que seguramente admite
distintos enfoques, especialmente teniendo en cuenta que el legislador del
derecho de asociación, como ya antes hizo el Tribunal Constitucional en su
sentencia de 15 de febrero de 2001, parece empeñado en dificultar aún más la tarea
del intérprete al incurrir en las flagrantes contradicciones apuntadas –R.
Palomino, por ejemplo, estima que las diferencias doctrinales en esta materia
son posibilitadas por el carácter no conclusivo de los datos normativos y
jurisprudenciales que ha de manejar aquí el intérprete[xxix]-.
En mi criterio, estas antinomias, que efectivamente existen y pueden por ello
suscitar razonablemente en la doctrina ciertas dudas acerca del adecuado
régimen jurídico aplicable a las confesiones religiosas, pueden y deben no
obstante ser sometidas a contraste, en el contexto sistemático, con los
principios constitucionales y singularmente con aquellos que derivan del
entendimiento constitucionalmente adecuado del art. 22 en su relación con los
regímenes asociativos especiales. Esta es, en mi opinión, una labor de
contraste e integración que resulta obligada, pues es esta y no otra la lógica
jurídica que se impone en la determinación de la relación que existe entre el
art. 16 de la Constitución y cualquier otra de las libertades públicas
especializadas que encuentran en ese precepto su último fundamento, incluyendo,
claro está, la libertad de asociación consagrada en el art. 22.
A este respecto,
concluye el prof. Llamazares su réplica a mi planteamiento advirtiendo que “la inadecuada
comprensión de la relación entre el art. 16 y 22 es un lastre que dificulta
entender adecuadamente otros muchos problemas relacionados con la inscripción
de estas asociaciones en el registro o con su estatuto jurídico”[xxx].
Esta sí que es, al cabo, una afirmación con la que estoy plenamente de acuerdo.